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香港廉政制度的启示

  党的十八大以来,反腐败工作进入了新的阶段,开创了新的局面。科学反腐在于公正、公平与高效的反腐体系的建设。只有构建与不断完善反腐制度,才能真正形成习近平总书记要求的“把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”在制度探索的过程中,先进的反腐经验的吸取是必要的。经过8月31日至9月5日这一个星期在香港的学习调研,我深切地感觉到,虽然内地与香港实行的是不同的政治制度,但香港在历史上也存在着严重腐败的时期,其解决的路径与方式值得我们借鉴。

  如果有人问:“当今世界上哪些国家和地区最廉洁?”香港特区无疑是其中之一;如果有人问:“当今世界上哪些反腐机构最有效?”答案必定包括香港廉政公署。香港廉政公署无疑是当今世界上最享誉盛名的反腐机构之一,它的成功既取决于自身独特的制度设计和运行机制,也取决于香港特定的城市文化和核心价值体系。可以说,香港廉政公署是香港城市治理和政治文明发展的重要成果,适应了香港治理现代化的需求和廉洁城市建设的要求。完备的反腐立法,高效的工作机制,系统的监督措施是香港廉政制度的特点。相比之下,内地的反腐立法尚不够严密,反腐途径尚不够丰满,反腐监督尚不够严格。以香港廉政制度为借鉴,完善内地反腐刑事法网,拓宽内地反腐路径渠道,加强反腐执行监督是内地反腐制度创新的可选之路。

  党的现行纪律检查体制运行20年来,对维护党的肌体健康、保持党的先进性发挥了重要作用,但也显示出一些弊端。全面正确地认识这些问题,适应社会主义市场经济不断发展和我国入世以后的新形势,改革和完善党的纪律检查体制,有利于切实加强党的建设。近日,中央审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》,明确了改革的指导思想、目标要求、主要任务、方法措施和时间进度等内容。根据中央解释,从实际情况看,影响反腐败成效的问题主要是,反腐败机构职能分散、形不成合力,有些案件难以坚决查办,腐败案件频发却责任追究不够。要解决存在的问题,必须依靠改革和制度创新。

  当今世界的廉政组织结构大致有四种模式:一是全能模式,比如香港廉政公署;二是侦查模式,比如新加坡贪污调查局;三是议会模式,比如澳大利亚新南威尔士州廉政公署;四是多部门模式,比如美国政府道德署、监察专员、司法部组成的廉政组织网络。香港廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构,廉政公署的职员并不隶属政府公务员架构,其首长廉政专员直接向政府最高首长负责,也仅仅向他负责,并依据《香港基本法》第57条在香港特别行政区全权独立处理一切反贪工作。为有效揭发调查和打击贪污廉署获以下三条法例赋予特别权力,分别是《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》。廉政公署除廉政专员办公室外,设有一个行政总部和执行处、防止贪污处和社区关系处三个业务部门。不同的廉政组织模式具有不同的特点和运行方式,我们不能说哪一种模式必定会全面优于其他模式。在选择廉政组织模式时,一定要考虑本国的具体国情、政治体系以及法律体系。面对愈演愈烈、日益严重的腐败形势,一些社会公众和廉政学者曾经呼吁借鉴香港廉政公署的做法,成立“大陆版廉政公署”。

  一个反腐组织能否取得公信力,主要取决于是否具有独立性、高效性和自律性三个因素。相对比香港廉政公署而言,我国的廉政机构过去在这些因素方面是发育不足的,以致“顶得住的站不住,站得住的顶不住;看得见的管不着,管得着的看不见;干得好的上不去,上得去的干不好”。又如,办案手段有限,纪检监察机关一般情况下不能运用检察机关、公安机关的侦查和审讯手段。这种现实状况严重影响了相关廉政组织的反腐效能。

  我国的腐败问题具有结构性和制度性,既扎根于传统的政治文化,又产生于体制机制转型危机。可以说,建立大陆版廉政公署,固然可以起到反腐的组织、协调、统筹作用,但并不能解决腐败发生的根源性和体系性问题,更不能解决权力专断、信息垄断以及特权利益等核心性问题。仅仅把反腐的希望寄托于大陆版廉政公署,认为成立大陆版廉政公署就能够实质性地改变反腐工作格局,无疑是不现实的。

  廉政组织是反腐成功的一个内在要素,但不是唯一要素。除此之外,离不开坚定的政治决心、零容忍的社会文化以及有效的制度规范。廉政组织要发挥作用,离不开特定的社会文化和制度规范的支持。反腐工作不时遇到阻力,不是我国反腐组织的力量不足,而是反腐机制不健全、制度不执行、文化不支持,特别是组织之间缺乏协同机制。

  香港廉政公署决不可复制,但其成功经验却可以加以借鉴。借鉴香港廉政公署的成功经验,关键在于吸收其核心价值和科学思维,即“道”和“神”层面,而非简单地照搬其某些具体做法和办案手段,即“器”和“形”层面,否则,很可能会产生“中国特色一箩筐”现象。并且,要融入实际工作,推进体制机制的创新,逐步形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系,进而实现各类廉政组织的协同治理,相对独立地运行。总之,要从国家治理角度来审视和推进包括廉政组织变革在内的纪检体制改革,让纪检体制改革成为国家治理现代化的重要推动力。(方正)

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