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香港廉政建设成功经验的几点启示

  一、香港廉政建设的成效和经验

  香港多年来在“透明国际”公布的清廉指数排名中一直名列前茅,廉政公署功不可没,香港的廉政建设得到了香港市民和国际社会的广泛赞誉。其主要做法和经验:

  (一)制度保证——廉政公署的独立性。

  香港廉政公署在机构和职能设置上的独立性是香港廉政建设获得成功的主要的制度性原因之一。香港廉政公署1974年成立,现有职员1370多人,大致分布为行政总部约120人,执行处约1000人,防止贪污处约60人,社区关系处约200人。廉署是一个独立的反贪机构,它的高度权威性和强大威慑力,直接来源于《廉政公署条例》赋予的独立地位和权力。其独立性和权威性表现四个方面:机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。这四个独立性,使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门的联系,从而令反贪肃贪“一查到底”成为可能。

  (二)反贪策略——执法、预防和教育“三管齐下”。

  廉署设置了执行处、防止贪污处和社区关系处三个专职部门,在严厉惩治、完善制度、建立廉洁文化方面同步,全方位系统治理腐败。执行处负责接受市民举报和调查怀疑贪污的罪行,防止贪污处负责审查政府部门及公共机构的工作常规和程序,查找贪污漏洞,提出防范建议,最大限度减少贪污机会。社区关系处负责教导市民认识贪污的祸害,广泛倡导廉洁价值观,争取群众积极支持反贪防贪工作,培育廉洁的文化环境。这种“打、防、教”三位一体的策略形成了不敢贪、不能贪、不想贪的格局,被国际社会誉为经典的反贪模式。

  (三)惩贪理念——零度容忍。

  体现在四方面:一是香港廉署1380多名职员中,大约70%的兵力配置在执行处,每年受理近4000宗案件;二是反贪没有“起刑点”限制,只要涉嫌贪污,无论数额大小都坚持一查到底;三是锲而不舍对待贪污案件,只要存在一线希望,廉署都会不惜代价追查到底;四是行贿和受贿在香港法律上同罪同罚廉署自成立以来,案件定罪率高达八成半。

  (四)治本理念——“预防胜于治疗”。

  廉署从源头上预防腐败。防止贪污处有权审查政府部门及公共机构的工作常规和程序,并作出防贪建议,至今为止,通过案前预防、案后预防、同步预防,防止贪污处已完成了包括差不多所有政府部门及大部分公共机构的审查报告,并对有关研究作有系统的跟进,以确保建议可以有效落实。政府部门和公共机构在起草新法例、制定新程序时,必须由防贪处进行防贪审查;对重大工程项目,防贪处提前介入,消除贪污隐患。

  (五)工作方法——市民是最重要的合作伙伴。

  三大措施让市民信赖:一是设立举报中心,每天24小时不间断运作。市民既可亲身举报,也可电话、信函、邮件举报。二是对举报的处理快速高效,每天早上7点,举报中心将过去24小时接获的所有举报纳入“早晨报告”,处理结果将在受理举报48小时内回复举报人。三是举报受法律保护,任何人如泄漏举报人信息,一经定罪可处罚款及监禁。廉署还建立了证人保护制度。廉署受理的举报绝大部分来自市民,实名举报率达70%-75%,广大市民成为参与打击腐败的重要力量,“香港胜在有你同icac”深入民心。

  (六) 执行力的保证--专业的队伍。

  一是新入职员工均需接受「入职专业训练」,投身执行处的助理调查主任的训练更长达十四周,学习调查程序及技巧、监视行动、急救、自卫等基本知识。社区关系处及防止贪污处的职员则需学习沟通技巧、认识不同行业的运作和被派驻廉署举报中心实习等。二是在职持续训练,包括:谈判技巧、危机处理及决策、传媒沟通技巧、署内跨部门实习等等。另外,除了这支训练有素的专业调查队伍外,廉政公署还拥有电脑专家、会计师、律师、管理顾问、公共教育专业人士等各领域专家,以破解贪污腐败者设置的各种障碍。廉署案件定罪率高达八成半,和高素质的专业队伍密切相关。

  二、启示和借鉴

  尽管我国现有的反腐败机构与香港廉政公署设立的制度依据和机构设置的理论支撑不一致,但香港廉政建设的有益做法和经验是值得我们学习借鉴的。在现有的制度体制框架内改善和完善我们的措施,对推进反腐倡廉工作有现实的意义。

  (一)锲而不舍查办案件,形成对腐败“零容忍”的社会氛围。

  香港“零度容忍”的惩贪理念告诉我们什么?

  尽管香港贪污最高刑罚为10年,罚金100万元,但“零容忍”的查处使贪污成为高风险的行为,其阻吓作用远大于最高刑罚为死刑的国内法律的规定。正因为廉署的“零度容忍”,一查到底的精神,市民看到了政府的决心和责任,更多市民愿意站出来实名举报,才会让市民成为最重要的合作伙伴,教育和预防才能收到切实的效果,整个社会才能营造出一个洁净的大环境。

  对于一些先进的理念,由于体制的不同,也许我们不能生搬硬套,但是,每一个地方都能从中借鉴,哪怕仅有一点点的改进和完善,都是一种进步,滴水汇成河,整个国家的民主和法制就是一个大的进步。

  在目前体制下,加大查办案件力度是营造 “零容忍”的社会氛围的有力措施。需要更新理念,完善制度予以保障,除确保力量和人员向办案一线倾斜外,要避免选择性执法,必须大案小案一起抓,使贪污行为“伸手必被抓”。对于影响老百姓日常生活的案件,尽管小案,但老百姓感受更直接、更深刻。反贪工作走群众路线尤为重要,群众的支持和参与,是反腐败斗争取得成效的基石。要规范一系列制度让群众愿意支持,如设立24小时举报电话,简化令人忘而生畏的举报程序,对举报的回复时限作出规定,严密保护证人,成立信访举报监督委员会,定期听取对不予核查的案件线索的解释和说明等等。需要强化纪检监察队伍专业化的队伍建设,在人员的选调、招录、培训、考核等方面下功夫,特别要强化在职培训,组织专业的咨询委员会,努力提高纪检监察干部的政治素质和业务能力。

  (二)力求至善做好制度廉洁性审查工作,尽可能减少腐败的机会。

  预防是治理腐败的重要一环,效率最高、成本最低。制度廉洁性审查和香港廉署审查政府部门及公共机构的工作常规和程序两者异曲同工,都是堵塞漏洞的基础性工作。廉署审查政府部门及公共机构的工作常规,需要经过以下程序,搜集资料—研究法例---实地观察---找出贪污漏洞—作出相应防贪建议---草拟审查报告---提交咨询委员会---提交部门机构---跟进落实情况。完成对一个部门的制度审查往往需要3-4个月时间。慢工出细活,这项工作受到政府部门的广泛欢迎,它最大可能地避免使公职人员陷入制度陷进,减少可能出现贪污的情况,免去了不必要的后顾之忧。相比之下,我们往往是避免急功近利,收效甚微,而且不受欢迎,其中原因,值得反思。借鉴香港预防贪污的经验和做法,深入开展违纪违法案件分析工作,切实帮助廉政风险高发的重点领域、重点岗位、重点人员建立廉政风险预警防控机制制度,有着非常重要的意义。

  (三)细处着眼推行倡廉教育,着力提高教育的针对性和实效性。

  营造公平廉洁的社会文化,铲除滋生贪污的文化土壤和社会基础,是一项治本性、基础性工作,但这远不是一朝一夕的事,需要十几年甚至几十年的努力。我们需要改变观念,廉政教育不仅仅是体制内的事情,市民仍然是最重要的合作伙伴,只有让市民彻底改变对贪污的态度,才可以让反贪成果得到巩固。香港廉署2013年民意调查报告显示,香港市民非常重视保持香港社会廉洁。其中,79.2%的受访者表示如果知道有人贪污愿意举报。

  香港廉洁教育注重从细处着眼,针对性强,覆盖面广。例如教育小学生,征集设计出“智多多”的卡通小兔子形象,没有空洞的语言,通过智多多培养小学生诚实讲信用的品质。例如,24小时举报电话,既是接受举报的方式,也是宣传手段,行政成本很高,但是社会效果很大,它传达的是一种信念,贪污的祸害与你息息相关,反贪,我们需要你的支持,反贪,我们与你同在,反贪,你我共同的责任。

  于我们而言,反腐倡廉教育迫切需要分类教育,需要启发式、引导式的教育,需要营造推崇诚信、反对腐败的良好社会环境。当社会形成了一种过街老鼠、人人喊打的反腐合力的时候,贪污就无从下手。

  (四)公开透明接受监督,避免反腐败工作自身灯下黑。

  “透明度”是政府维系市民信心,与市民拉近距离的重要因素。香港对廉政公署设有完备的监察与制衡机制,设有4个咨询委员会,均为独立非官方组织,负责监督廉署及其三个处的工作,防止权力被滥用。除此之外,廉政公署的运作也具高度的透明性。廉署专员每年都会公布一份廉政公署年报,市民有任何疑问都可通过各种渠道如电话、电邮、面谈联系地方的社区关系处。廉署“严于律己”和不知疲倦的高效工作和全方位的监督不无关系。

  借鉴学习,我们有必要进一步提高反腐倡廉工作的透明度,健全信息公开制度,完善重大案件通报制度;建立完善内部监察机制和审查程序,认真处理对机关工作人员的投诉,重视和接受新闻媒体的监督。只有让纪检监察机关充分接受监督,避免灯下黑,才能彻底取信于民。(侯帼豪)

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