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香港廉政公署惩治腐败的特点及启示

  廉政公署过去数年,每年约接到3500至4000宗投诉,调查3000约宗。律政司检控约280至500人,其中,80%的是私营机构雇员;16万政府雇员中被检控的不超过30人;3万多警察中检控的不超过5人。正如其宣传口号所言“香港胜在有你同ICAC”,廉政公署惩治腐败实现了公、私领域全覆盖,预防腐败渗透到社会的各个角落, 廉政理念宣传深入男女老幼,有力保障了香港的公平法治和繁荣稳定,对我们深入推进反腐倡廉建设具有重要的借鉴意义。

  一、简明实用的反腐条例

  廉政公署的权力分别来自《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》,上述条例规定了廉署的工作、组织、权责、与贪污有关的罪行,及赋予廉署人员在调查过程中所需要的一些权力。其中《防止贿赂条例》,是反贪污贿赂工作运用比较多的法律,其主要内容有:

  (一)基本规定及内涵。条例列出香港特别行政区对贪污贿赂的定义、各项罪名和相关细节及刑罚等。条例把香港的雇主分为三类,既香港政府、公共机构和私营机构。三类机构人员所涉及的行贿、受贿罪名分别以不同章节列出。给予或授权利益需留意收取一方雇主是否同意,否则送收双方都违法。

  (二)对公职人员的要求。根据《防止贿赂条例》第四条,公职人员绝不可以利用职权索取或收取利益。而提供利益的一方亦会被视为“行贿”。为保持公务员的廉洁,条例第十条要求拥有财富与其官职收入不相称的公务员向法庭解释资产的来源,类似内地的资产来源不明罪,而第三条则规定公务员接受与公务无关的利益也需受严格的限制。

  (三)对私营机构的保障。根据《防止贿赂条例》第九条,雇员(代理人)在未得雇主(当事人)的同意前,在与公事有关的情况下,接受他人所提供的利益,作为公事上作出相应配合之报酬,即属受贿;而提供利益者,则为行贿,两者均为犯法。第九条的目的是希望维护公平竞争的原则,创造和维护一个有序高效的营商环境,保障投资者以免他们被滥用职权及假公济私的雇员损害合法权益。

  从上述情况看,香港的反腐法律兼顾公私、规定健全、标准明晰、处置方式周全,为香港的廉政建设提供了重要支撑作用。

  二、专业规范的办案机制

  (一)规范的举报调查程序。一是设立24小时举报中心。廉政公署总部及各分部都安排有专人接待市民举报,接听举报电话,接收举报信件和电子邮件。所有举报均绝对保密,并由执行处24小时运作的举报中心迅速统筹办理。使得广大香港市民愿意积极举报身边的贪腐问题,从近年的统计数据来看,实名举报超过了7成。二是每日召开举报线索评审会。每日由副专员、执行处处长等处长级人员对收到的举报进行评审,确定可追查案件。三是规范不同类线索的处理程序。对不涉及贪污案件的,在投诉人同意下转介有关部门。对涉及贪污案件的,不可追查的留存发展情报。可追查的进行调查,证据不足的案卷材料提交审查贪污举报咨询委员会。有证据支持的,向律政司报告。四是成立审查贪污举报咨询委员会。特区行政长官委任律政司司长、大法官、大律师等社会各阶层人士组成审查贪污举报咨询委员会,每六周举行一次会议审查廉政公署所有不调查、证据不足贪污举报,提出质询,对存在疑点的案件发回廉署重新调查,起到有效的制衡作用。

  (二)专业的调查团队。廉署设执行处承担案件调查工作,建立起了一支人数众多,专业人才云集的一流办案队伍,形成了对腐败的最强有力震慑。一是人员力量向办案集中。廉署总人数约1300人,执行处约1000人,办案人员占近80%,为反腐“零容忍”提供了强大的人力支撑。二是处科组三级设置,实现反腐全覆盖。执行处下设4个调查科,每个科下设12个调查组,每个调查组10名工作人员。调查一科和调查三科负责政府部门,调查二科和调查四科负责私营机构,助理处长担任调查科首长。既实现了公私领域的全覆盖,又能随时跟进新的腐败领域,如近年查处的水客倒卖奶粉、打假球等案件,做到了反腐的全覆盖和与时俱进。三是设立支援组,提高办案专业化水平。执行处分别设有政府部门和私营机构调查支援组,承担情报、跟踪、法律把关、电脑鉴证等工作。政府部门支援组,负责情报、线人处理及卧底行动、证人保护及枪械,跟踪等工作。私营机构支援组分为两块,其中一块下设审查贪污举报咨询委员会秘书处、举报中心、扣留中心、快速反应队,负责国际及内地(行动)联络、充公犯罪得益、行政及行动支援等工作。另一块负责管理及法律研究,内部调查,统计资料研究,核数和审查,训练及发展,资讯科技及电脑资料鉴证,财务调查等工作。

  (三)严格的办案人员培训过程。廉政公署对新入职人员有一套规范的培训机制,一名新入职干部必须经过为期两年半的培训,并且通过考试才能任命为调查主任。首先是分三次开展为期二十一周的训练外。其次是实行导师制度,跟班两位工作经验在10年以上的资深调查主任进行两次为十二个月的实习。具体来说,包括三个阶段的训练,两个阶段的实习。第一阶段训练为期十七周,学员可以向辅导主任咨询有关工作或私人事务。紧接着派驻调查组,跟班第一导师开展十二个月的实践调查学习。然后进行为两周的第二阶段训练。紧接着再派驻不同的调查组,跟班第二导师进行为期十二个月的实践调查学习。然后又进行为期两周的第三阶段训练,最后参加考试,通过之后才能成为一名合格的调查主任。

  三、廉洁高效的干部队伍

  香港以廉洁著称,廉政公署更是香港政府廉洁自律的排头兵,正因为有廉政公署不断强化的权力制约和内部净化,才保证了香港反腐事业40年以来的持续成功。廉政公署自身的廉洁主要得益于以下几个方面:

  (一)完善的权力制衡。香港廉政公署一方面直接对行政长官负责拥有高度的独立调查权,另一方面也受到严密的权力制衡。首先,廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策事宜。其次,廉署只有调查权没有起诉权。检控权在律政司司长手上,所有案件都由律政司作出检控决定。再次,廉署履行扣留涉嫌人士的旅行证件等权力时也需经过法庭批准。最后,廉署还受到市民和媒体的监督的广泛监督,需要不断提高工作的透明度。

  (二)完善的监督机制。一是咨询委员会的监督。廉署各部门的工作都有独立的咨询委员会指导和监察,成员来自社会各阶层,由行政长官委任。在制订任何与反贪污有关的政策时,廉政公署都需听取上述咨询委员会的意见。二是廉政公署事宜投诉委员的监督。香港特区政府设有独立的廉政公署事宜投诉委员会,市民若对廉署及其人员有所不满,可向其进行投诉。三是内部监察和调查单位的监督。廉政公署内部设有10人左右的内部调查组直接对执行处处长负责,专司廉署工作人员廉洁及诚信问题的调查。

  (三)完善的员工管理制度。一是合理薪酬,使其不用腐。香港特区政府每年拨付廉政公署办公经费约9亿港币,占香港特区政府公共开支的0.03%,这其中90%的是工资,廉署工作人员平均年薪约60万港币,收入丰厚。而且,廉署工作人员家庭成员也享有完善的教育和医疗保障,基本上解决了后顾之忧。二是严格招聘制度,实行品格审查。廉政公署在招聘新员工有一套非常严格的筛查制度。包括全方位地了解家庭状况看是否孝顺、了解在公司服务情况看是否敬业,查询银行账户看是否有不正常的债务问题,查信用消费记录看是是否经常出入娱乐场所等等。必要的时候还会组织跟踪小组对其进行跟踪,了解其日常生活情况。三是严格纪律,对瑕疵实行“零容忍”。第一是严格申报制度。员工接受利益或者存在潜在利益冲突的必须严格申报。第二是铁面执纪,对违规行为零容忍。如,一位负责情报录入的廉署女职员称手痛休病假2个月,廉署启动跟踪机制发现其撒谎。廉署认为其行为令廉署声誉蒙羞,影响市民对廉署的信任,报律政司提出检控,被判坐监15个月。四是实行合约制,严格退出机制。每期两年半,续约、晋升都要进行品格审查,发现问题的就取消合约。

  四、启示及建议

  为深入推进党的纪律检查体制改革,探索建立“不想腐、不敢腐、不能腐”的长效机制,建议积极借鉴香港廉政建设的有关做法,努力提高反腐倡廉建设的科学化水平:一是细化党纪规定。特别是抓紧制订新出台的《中国共产党纪律处分条例》的实施细则或司法解释。如香港特区政府针对《防止贿赂条例》第三条“未得许可接受利益”的规定,出台《接受利益(行政长官许可)公告》对政府人员接受利益做出细化明确的规定,并提供完善的处理指引,帮助公务员避免堕入行贿者的圈套及受“偏私”或“不公”的指控或误会,而不是干预公务员的私人社交生活。我们可以借鉴上述做法,对党纪处分条例第八十三条“严禁收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金,或收受明显超出礼尚往来的礼品、礼金”的规定明确标准、画出底线、提供具体细致的操作指引。二是进一步完善举报受理转办工作机制。设立24小时举报中心,实施线索每天集中评估审核制度,进一步提高举报核查效率。三是建立跟踪队,开展常态化的暗访工作。廉政公署成立了120人组成的跟踪及技术支援组,为办案工作提供了强有力的支持,其事实上还履行着干部考察、暗访和“八小时以外”监督的职能,可以成为党风廉政建设的重要抓手。四是提升纪检干部薪酬水平。借鉴廉政公署“花特区政府公共开支的0.03%,给政府买保险”的理念,积极争取增加纪检工作经费预算,并从住房、教育、医疗等方面切实解决纪检干部的后顾之忧。(李乾)

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